湿地分等与估价的技术框架解读

湿地分等与估价的技术框架解读

湖南万源土地房地产评估测绘有限公司  崔宇

江苏金宁达房地产评估规划测绘咨询有限公司  张增峰

摘要：《湿地分等技术规范》和《湿地估价技术规范》已于近期发布实施，为规范湿地分等和估价管理，指导湿地分等和估价行为，支撑湿地资源科学管护和合理利用，服务湿地生态保护和修复等提供了统一、规范的技术支持。本文从两个规范的起草背景、总体思路、分等指标体系构建和评估技术路径与方法等方面，对其进行了深入分析和探讨。

湿地是一种重要的具有战略性的自然资源，素有“地球之肾”之称，具有调节气候、降解污染物、美化环境等功能。我国是世界湿地资源大国，湿地总面积位居世界第四位，且类型齐全分布广泛，在维护生态安全和保护生物多样性上占有重要位置。目前，湿地资源保护与管理已经成为涉及国家安全的战略问题。

党中央、国务院高度重视湿地保护。2022年6月实施的《中华人民共和国湿地保护法》，是我国首次专门针对湿地生态系统进行的立法保护，将引领我国湿地保护工作全面进入法治化轨道，开启保护工作的新篇章。为促进全国自然资源的统一管理、合理开发利用和有效保护，2018年自然资源部即提出要组织开展自然资源分等定级及价格评估工作。2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，明确提出“完善自然资源资产分等定级价格评估制度”。在此背景下，为满足湿地分等和估价工作工程化实施过程中的行业技术需要，中国土地估价师与土地登记代理人协会在自然资源部相关业务司局指导下，于2023年12月15日正式发布实施《湿地分等技术规范》（ T/CREVA 3101—2023 ）和《湿地估价技术规范》（ T/CREVA 1102—2023）（以下简称《分等规范》和《估价规范》），其技术思路、技术方法及相关指标的构建，为我国湿地资源的分等估价工作提供了指南。

一、《分等规范》总体思路与指标体系

（一）注重管理需要，明确等别内涵

习近平总书记强调，湿地保护事关国家生态安全，要坚定不移把保护摆在第一位。《湿地保护法》明确了国家对湿地实行分级管理及名录制度；确定了湿地保护应当坚持保护优先、严格管理、系统治理、科学修复、合理利用的原则，要发挥湿地涵养水源、调节气候、改善环境、维护生物多样性等多种生态功能。结合国家生态文明建设要求和实际管理需要，《分等规范》明确了湿地等别的内涵是在全国或区域尺度下，对湿地保护价值综合差异的量化排序，体现保护重要性的差异，服务于湿地保护重要性分级管理。

（二）根据资源特点，确定技术原则

《分等规范》充分考虑了与现有标准的衔接，并在符合相关要求的基础上，针对湿地资源特点进行了完善与补充，明确了湿地分等中的五项技术原则，即分区原则、综合分析原则、主导因素原则、定量定性相结合原则、可行性原则。分区原则，即湿地分等工作按全国自然资源分等定级分区开展；综合分析原则，即湿地分等是对影响湿地保护重要性的各项因素的综合分析；主导因素原则，即湿地分等重点分析对湿地保护重要性有重要影响的因素；定量定性相结合原则，即湿地分等以定量评价为主，对现阶段难以量化的因素进行必要的定性分析，将定性分析的结果进行量化，以反映其影响程度；可行性原则，即湿地分等应考虑指标获取的可行性，优先利用已有的调查成果和监测数据或现有数据经简单处理后可获取的指标构建分等指标体系。

（三）体现湿地特性，划分分等单元

湿地是较为复杂的一类自然资源，其范围内涉及多种土地利用类型，空间上与其他资源门类存在交叉和重叠，因此在开展湿地分等工作时应将湿地作为特殊地理单元进行整体评价，以保持湿地生态系统的完整性。《分等规范》充分考虑了这一资源特性，将湿地分等单元设定为一个及以上湿地图斑的集合体，并满足以下要求：列入湿地名录的湿地，分等单元为湿地公告范围；完成自然资源确权登记的湿地，分等单元为湿地确权登记范围；未列入湿地名录和未完成自然资源确权登记的湿地，或零散、小微湿地，可根据湿地的管辖范围、土地权属界线、国土空间规划等实际情况，按照分等单元内部生态系统相对完整性原则，采用图斑法合理确定分等单元。

（四）基于等别内涵，构建指标体系

基于湿地等别内涵，按照全面保护湿地和提供优美生态产品的目标以及服务于湿地保护重要性分级管理的基本定位，《分等规范》主要考虑生态系统因素以及生态功能与区位因素，建立湿地分等指标体系。鉴于指标获取的可行性和分等工作易实现等要求，灵活构建包括十个必选指标、三个替代指标和四个备选指标的分等指标体系，提高湿地分等工作的可操作性。替代指标是在原指标数据获取困难时进行替换，但两者不可重复选择；备选指标需调查才可获得，在条件允许的情况下可选择该指标。十个必选指标包括生态系统代表性、野生动植物多样性、国家重点保护野生动植物种类、湿地面积、水体质量、生态需水保证率、生长季湿地景观覆盖度、湿地受威胁状况、文化价值和生态功能区；三个替代指标包括湿地分级（替代“生态系统代表性”）、水鸟多样性（替代“野生动植物多样性”）和国家重点保护水鸟种类（替代“国家重点保护野生动植物种类”）；四个备选指标包括食物供给、净初级生产力、温度调节和固碳。

（五）区分不同区域，确定指标等级划分标准及分值

由于我国湿地分布广，类型多，区域差异显著。《分等规范》按照全国自然资源分等定级分区中温带、寒温带湿润区，暖温带湿润、半湿润区，亚热带湿润区，热带湿润区，南亚季风湿润、半湿润区，半干旱草原、荒漠草原区，干旱荒漠半荒漠区和青藏高原高寒区的八个一级区，分别确定分等指标级别划分标准及分值；指标等级值分为100分、75分、50分和25分；生态系统代表性、野生动植物多样性、国家重点保护野生动植物种类、湿地面积、水体质量、湿地受威胁状况、文化价值、生态功能区、湿地分级和净初级生产力等10项指标，在参考相关技术标准和管理政策基础上，根据各一级区实际情况确定指标等级划分标准；生态需水保证率、生长季湿地景观覆盖度、水鸟多样性、国家重点保护水鸟种类、食物供给、温度调节和固碳等7项指标需根据调查监测数据，采用标准化法赋值。同时，《分等规范》中也明确了各项指标的内涵、数据来源和计算方法，提高分等成果的科学性和区域尺度上的可比性。

二、《估价规范》总体思路与路径方法

（一）确立基本定位，服务湿地管理

《估价规范》是国内首部明确湿地估价要求、统一湿地估价程序和方法的技术规范。本次规范编制工作在坚持科学性、规范性、统一性等基本原则的基础上，针对湿地特点，注重体现了湿地估价的衔接性和现势性原则、可操作性原则、特殊性原则。同时，《估价规范》充分考虑了与本领域现有相关国家标准、行业标准的衔接与协调，填补了我国湿地估价领域规范性文件的空白，完善了自然资源价格评估体系，规范了自然资源评价评估人员的湿地估价行为，为进一步深化湿地保护与管理奠定基础。

（二）基于评估操作性，明确湿地类型

根据不同分类标准，湿地可分为不同类型。综合《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2017）、第三次全国国土调查土地利用现状分类、《自然资源部办公厅关于印发〈国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南〉的通知》（自然资发〔2023〕234号，2023年11月22日起实施）、《自然资源部办公厅关于确定全口径湿地范围意见的函》（自然资办〔2022〕1961号）四类湿地分类标准，从湿地行政管理及其不同类型管理主体、评估技术思路、规范衔接性和可操作性等方面进行考量，《估价规范》参照《自然资源部办公厅关于印发〈国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南〉的通知》（自然资发〔2023〕234号，2023年11月22日起实施）对湿地类型进行划分，即湿地包括红树林地、森林沼泽、灌丛沼泽、沼泽草地、其他沼泽地、沿海滩涂、内陆滩涂等七个二级地类。

（三）根据估价特点，确定技术原则

《估价规范》充分考虑了与本领域现有相关国家标准、行业标准的衔接与协调。除遵循TD/T 1061关于估价原则的一般要求外，另行明确了湿地估价中的3项技术原则，即保护优先原则、稀缺性原则、合理补偿与赔偿原则。保护优先原则，即在湿地估价时，应优先考虑生态保护目的，体现湿地生态保护的重要性；稀缺性原则，即湿地生态系统服务具有经济稀缺性，数量无限或人类没有能力获取控制的生态系统服务在估价时可不予考虑；合理补偿与赔偿原则，即在评估生态保护者对湿地生态系统建设和维护中的相关成本，或责任方造成的湿地生物资源和生态系统功能损害时，要根据实际损益和当地经济发展水平，客观评估。

（四）根据评估目的，选择技术路径

湿地作为重要的自然资源门类，在《估价规范》编制过程中，充分考虑了与其他自然资源价格评估技术方法的衔接，并在符合相关要求的基础上，针对湿地的特点进行完善与细化。湿地与耕地、园地、林地、草地不同，由于其在保护的重要性、相关法律法规和政策要求、规模、开发利用方式和价格影响因素等方面均存在较大差异，因此在评估湿地价格时，应拟定具有湿地特色的影响因素体系、估价目的和对应估价技术方法。本规范评估技术路径以基本经济学原理和技术原则为基础，对湿地估价中运用的具体方法进行梳理、归类后，根据不同评估目的，划分为湿地地价评估、湿地生态价值评估、湿地生态保护补偿价格评估和湿地生态环境损害赔偿价格评估四种常见评估类型，并以通用性、规范性的语言对各评估类型技术路径进行描述。

1.湿地地价评估。包括评估方法和湿地基准地价评估两部分内容。评估方法部分列举了市场比较法、收益还原法、成本逼近法、公示地价系数修正法等4种湿地地价评估的基本方法，并指出了各评估方法的应用要点；湿地基准地价评估明确了评估对象和范围、技术路径和评估程序，并对每一程序涉及的工作内容和技术要点做出了详细说明。另根据湿地规模特点，在划分湿地基准地价测算区域时，强调基准地价评估一般以湿地功能分区为基本测算区域，当测算区域过大时，可按照湿地旅游、种植、畜牧、水产养殖、航运等不同利用方式的差异性，以均质地域为基本单元适当细化确定测算范围。

2.湿地生态价值评估。本部分详细规定了湿地生态价值的评估程序、生态系统服务指标（调节服务：水源涵养、土壤保持、防风固沙、洪水调蓄、固碳，文化服务：休闲旅游）和对应评估方法，创新性地提出了湿地生态价值的经济折现，并对湿地生态价值还原率的确定做出详细说明。同时强调为客观合理估算生态价值，评估时应充分考虑部分指标间的重叠功能、部分方法对生态价值的重复计算，以及市场机制和生态系统负效益等对生态价值的影响。

3.湿地生态保护补偿价格评估。为健全生态保护补偿机制，维护生态安全公共利益，提高生态保护积极性，评估湿地生态保护补偿价格。湿地生态保护补偿是对湿地生态环境或生态系统保护贡献者进行货币化补偿的制度安排。本部分对湿地生态保护补偿目的下价格评估的一般规定和评估方法进行原理性表述，并列示各评估方法的基本原理、程序与应用要点。湿地生态保护补偿价格评估方法主要包括成本法和比例法。

4.湿地生态环境损害赔偿价格评估。为健全生态环境损害赔偿制度，确保损害赔偿金额有据可依，让受损湿地得到及时有效修复，评估湿地生态环境损害赔偿价格。湿地生态环境损害赔偿价格是指因在开发利用活动中对湿地生态系统造成干扰，引起湿地生态系统或生态因子中的某些要素发生变化，导致湿地生态系统的生态功能下降及服务价值损失，责任方对造成的湿地生态系统服务损失或者生态环境损害进行补救或补偿的货币化费用。本部分对湿地生态环境损害赔偿目的下价格评估的一般规定和评估方法进行原理性表述，并列示各评估方法的基本原理、程序与应用要点。湿地生态环境损害赔偿评估方法主要包括修复成本法、损失资本化法、损害前后价差法和损害价值比例法。

三、结语

总体而言，《分等规范》和《估价规范》的颁布实施有助于推动相关工作的高标准、规模化实施，保障湿地分等和估价工作成果的科学性与准确性。随着全球环境问题的日益严重，湿地作为重要的生态系统，越来越受到各国政府和国际组织的关注，未来湿地分等与估价工作将会得到更多的政策法规支持和推动，并且会呈现出多学科领域深入合作的趋势；湿地分等与估价的技术方法和指标体系会更加完善，技术手段和分析能力会大幅提升，评估评价的准确性和可靠性也会逐步提高，从而更加全面地反映湿地的生态价值和社会经济价值；评估评价成果在自然资源管理、生态环境保护、城市与农村发展等领域的应用会不断拓展。